[專題]公辦都更的潛在問題

周佳音(長榮大學土地與環境發展研究中心)

近日來爆發出遠雄安置住宅的新聞,而後續足以引爆的,就是公辦都更是否也有行賄,然而,我所關切的,不在於建商是否為了爭取到公辦都更的賄賂行為,而是在整個公辦都更的過程中,是否有所問題。
目前所有的公辦都更案,都是按都市更新條例第9條去操作,主要在於界定實施者身份,依法有三種方式,包括自行實施,即主辦機關執行,這一類是指政府單位自己來辦,台南市政府就是利用此一規定進行安平民宅的整建工作,其成功案件達65件。這一類相對單純,但因為政府要自己管控,而過去政府部門一直想推的「都市更新開發公司」,其實就是利用法令授權執行公辦都更,然而過去幾年來都無法成立,其主要原因還是無法取得民意機關(包括中央級的立法院及地方政府的議會)的授權及認同。
第二類是委託實施,也就是政府部門透過「公開評選」的程序,來找民間的建商進行都市更新,主要是因為政府財源匱乏,即使有大面積土地,但本身並無經費開發,再加上若該土地是所謂的肉地(即可建築用地,一般指住宅區或商業區土地,可立即興建出售),或者說是公有非公用土地,那也不方便自行開發出售,於是,透過都市計畫(必要時的手法)以及都市更新的手段,所謂計畫性的開發,由建商來取得土地,方式上可以是附款式標售、權利變換(其實是合建分屋)或是設定地上權方式開發。但對公部門而言,則是取得現金,或是房屋再委由實施者銷售,最終目標仍是換得現金。甚至透過都市計畫來進行容積加碼或是使用分區變更方式,增加土地價值換取更大的利潤,也造就了公部門賣空(出售開發權)的無本生意。至於建商,也發現了整合私地主太花力氣了,加上都更修法針對私有土地整合門檻也不斷提高,對於建商而言,時間就是金錢,也有可能整合不成而前功盡棄,反過來看這些大面積的公有地,夾帶著有點麻煩的都更程序,但也有容積獎勵,或者程序上是略顯繁雜,但既然是公辦的,若能配合著走,其實仍是有所利潤,也是取得土地的新路徑,畢竟公有土地標售這條路大致封死了,沒有土地等於是給建商死路一條。在公部門及建商均有利的前提之下,於是公辦都更成了都市更新新主流,也是很多「市長」候選人極推的都市更新政策,這固然造就了公私合作的新契機,但也是公私部門分贓的新遊戲,而在中間主導評選作業,就有機會干預評選的公平性,這也難怪葉先生敢大剌剌的行賄。這也不只是合宜住宅,後續公辦都更大概也有些許的未爆彈等著上台演出。
第三類是同意實施,也就是同意機關構實施,例如這一波的公有土地更新,其實大部分都是國防部管理的土地,包括眷改地營改地都是,而這回營建署城鄉分署經手的公辦都更案,都是從國防部那兒來的,於是,吊詭的事情發生了,按都更條例第9條委託實施的作法,實施者是國防部,是由直轄市、縣市政府同意國防部實施,但分署委託的都更案,卻是公開評選委託事業機構,按現行法規來看,第二類與第三類就混在一起了,明明直轄市縣市政府同意的實施者是國防部,國防部又透過分署以公開評選的方式找建商來當實施者,這時申請都市更新事業計畫案,掛名的實施者是國防部,但實質上的實施者是建商,還是就直接掛建商為實施者,這時都更的開發主體究竟為誰便陷入了大亂鬥,而關鍵的問題一旦建商出狀況了,或是不願執行,這案子還能不能走下去又產生了許多未定數,恐怕是公部門在熱推公辦都更時,並沒有深思的問題。
在公辦都更之中,政府最常提出的理由是因為政府沒有錢,需要建商拿現金來投資,有趣的是建商也都是去銀行借錢來投資,關鍵在於政府己達舉帳上限,又不能以計畫個案借貸,如果公部門可以用個案土地去設定抵押借款,相信資金取得應不成問題。另一個政府常常抱怨的理由則是因為政府沒有人,按目前公部門現有人力,確實沒辦法自己來推公辦都更,光是都更審議性的業務都辦不完,那有多的人力去推,這部分公部門也曾積極推動過,嘗試成立「都市更新開發公司」,但受限於民意機關都沒辦法成功,實在可惜。
再者,政府為了鼓勵民間建商來投資開發,勢必要讓建商有利可圖他們才願意來投資,然而,用公有的財產,給予民間建商獲利,似乎是公私合夥互得其利的最佳寫照,而其實在無形中被犧牲的,恐怕是社會大眾的公共利益。一直以來公共建設開發過程中,民眾參與的力道一直都是很薄弱的,然而近年來一些公共開發及建設在網路及媒體的散播之下,逐漸受到人民的重視,在這一波公辦都更中,至目前為止,尚未看到任何公民團體及民眾的關注,更別說在這一波公辦都更中是否有任何有助於社會大眾的公共利益存在。
觀察目前執行的公辦都更,綜整出下列尚需改善的地方:
一、公辦都更的政策及法令定位
公辦都更不應只是公有土地再開發的行為,應定位於提供地區型的公共利益,在財務平衡的原則下,得適度運用建築容積獎勵,以政府自行實施為優先考量。再者,都市更新條例應更細緻化的將公辦都更、建商投資型都更以及地主自辦都更加以區分,分別訂定合宜的程序及獎勵制度。
二、評選作業的公平性
這次遠雄合宜住宅事件之所以能產生賄賂行為在於評選委員僅拿評選出席費2千元就可以決定何家廠商可以勝出,這與台灣職棒球員薪資偏低,以致寧冒風險打假球的情形的一樣,偏低的報酬容易使人有機會透過高額金錢的引誘而使原本應公平的競賽受到扭曲。建議應提高評選委員的合理報酬,使評選委員受到應有專業尊重。
三、重新檢視公辦都更之實施主體
按目前都市更新條例有關公辦都更,也僅有第9條的規定,裏面也僅將公辦都更分成三類,建議後續應檢討公辦都更的型態並加入應有之規範。現階段正執行的公辦都更,建議要逐一檢討其法令的適用性,避免混淆不明的現象。
四、後續政府、國防部及建商之間的法律關係
現階段公辦都更,都是以國防部釋出的公有土地為主,然而在國防部對都市更新不熟悉的情形之下,實不宜擔任都市更新的實施者,目前都委由各縣市政府或是城鄉分署代為執行都更招商的工作。由於這都是政府才開始操作的方式,建議仍應謹慎操作,釐清法律關係,特別就未來可能發生的情境詳加規範,否則一旦發生糾紛,恐影響的人事物將可能複雜到難以處理。
五、公共利益與民眾參與
都市更新條例開宗明義是在增進公共利益,然而公辦都更的本義應該也是著重於公共利益,而不是土地開發的利益分配而已。因此,在未來公辦都更的程序中,反而應強化民眾參與,共同討論地區性的公共利益,而這一部分就應在公辦都更的前置規劃中詳加討論,甚至在此一階段以聽證會的形式,強化公共利益的討論都是有必要的,而在這一階段,民眾才有機會參與公共事務的討論,而不應只是流於形式的辦理公聽會而已,此一部分可以透過非營利公民組織來強化民眾參與度及專業度。使公辦都更真正落實公共利益與民眾參與。

公部門應該認真的去檢討整個都市更新的制度,並將公辦都更進行制度性的改善及強化公共利益與民眾參與,希望遠雄只是單一事件,如果仍在知法玩法,那一天玩過頭了,恐怕就會出大事了

沒有留言:

張貼留言